Resumo Executivo / Visão Geral
A preterição na lista de concurso público é uma das violações mais graves aos princípios constitucionais da administração pública, especialmente no que tange à moralidade, impessoalidade e eficiência. Em Brasília, como capital federal e sede de inúmeros órgãos públicos federais, distritais e autarquias, o fenômeno da preterição ganha contornos peculiares, dada a concentração de concursos e a alta demanda por cargos públicos.
O termo "preterição" refere-se à situação em que um candidato aprovado em concurso público, dentro do número de vagas previstas no edital ou em cadastro de reserva com expectativa legítima, é preterido em favor de outro candidato que não observa a ordem classificatória, ou quando a administração pública, de forma injustificada, deixa de nomear os aprovados dentro do prazo de validade do certame.
Este artigo oferece uma análise aprofundada sobre o tema, abordando desde os fundamentos constitucionais e legais até as estratégias práticas para o candidato que se vê diante dessa situação. Serão examinados os direitos do candidato aprovado, as hipóteses de configuração da preterição, os instrumentos jurídicos cabíveis — com destaque para o mandado de segurança e a ação ordinária — e o posicionamento dos tribunais superiores, especialmente do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF).
A relevância do tema é inegável: a cada ano, milhares de candidatos são aprovados em concursos públicos em Brasília, mas muitos enfrentam a frustração de ver sua nomeação protelada ou negada, mesmo quando preenchem todos os requisitos. Compreender os mecanismos de proteção jurídica é essencial para que o candidato não seja vítima de arbitrariedades e possa exigir o cumprimento do edital e da lei.
Contexto Prático e Direitos Fundamentais Envolvidos
A Realidade dos Concursos em Brasília
Brasília, como Distrito Federal, abriga a sede dos três Poderes da República, além de inúmeros órgãos da administração direta e indireta, autarquias, fundações e empresas estatais. Essa concentração institucional gera uma demanda constante por servidores públicos, resultando em concursos frequentes e disputados. No entanto, a complexidade administrativa e a rotatividade de gestores podem levar a situações de preterição.
Casos comuns incluem:
- Nomeação de candidatos fora da ordem classificatória: quando a administração nomeia um candidato com classificação inferior antes de nomear o candidato melhor classificado.
- Contratação temporária ou terceirizada para funções que deveriam ser exercidas por servidores efetivos: prática que viola o princípio do concurso público.
- Prorrogação indevida do prazo de validade do concurso sem nomear os aprovados: quando a administração mantém o certame válido, mas não convoca os candidatos.
- Criação de novas vagas durante o prazo de validade sem nomear os aprovados do cadastro de reserva: situação em que a administração cria cargos, mas não preenche com os candidatos já aprovados.
Direitos Fundamentais Envolvidos
A preterição fere diretamente direitos fundamentais previstos na Constituição Federal de 1988:
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Direito à igualdade (art. 5º, caput): a ordem classificatória reflete o princípio da isonomia entre os candidatos. Preterir um candidato significa tratá-lo de forma desigual sem justificativa constitucional.
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Direito à moralidade administrativa (art. 37, caput): a administração pública deve agir com probidade e honestidade. A preterição, muitas vezes motivada por favorecimentos pessoais ou políticos, viola esse princípio.
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Direito à impessoalidade (art. 37, caput): a administração não pode beneficiar ou prejudicar pessoas específicas. A nomeação deve seguir critérios objetivos, como a classificação no concurso.
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Direito à eficiência (art. 37, caput): a administração deve buscar a melhor gestão dos recursos públicos. A não nomeação de candidatos aprovados, quando há necessidade de pessoal, compromete a eficiência do serviço público.
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Direito ao concurso público (art. 37, II): a regra geral para ingresso no serviço público é o concurso público. A preterição desvirtua essa exigência constitucional.
A Expectativa Legítima do Candidato
A jurisprudência do STJ, consolidada no RMS 60.198 (Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, 2019), estabelece que o candidato aprovado dentro do número de vagas previstas no edital tem direito líquido e certo à nomeação. Já o candidato aprovado em cadastro de reserva ou fora do número de vagas tem mera expectativa de direito, que pode se transformar em direito subjetivo quando surgem novas vagas ou quando a administração, de forma reiterada, contrata temporários para funções que deveriam ser exercidas por servidores efetivos.
No MS 19.038 (Rel. Min. Herman Benjamin, 1ª Seção, 2020), o STJ reafirmou que a criação de vagas durante o certame não gera automaticamente direito à nomeação para candidatos fora do número de vagas, mas a administração deve demonstrar que não há necessidade de pessoal para justificar a não nomeação.
Análise Doutrinária e Legislação Aplicável
Fundamentos Constitucionais
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, inciso II, estabelece:
"A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração."
Esse dispositivo consagra o concurso público como a regra para ingresso no serviço público, garantindo que a seleção seja pautada por critérios objetivos e impessoais. A preterição, ao desrespeitar a ordem classificatória, viola diretamente esse preceito constitucional.
Legislação Infraconstitucional
Lei nº 8.112/1990 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Federais):
- Art. 10: estabelece que a nomeação para cargo público efetivo depende de prévia aprovação em concurso público.
- Art. 12: define que o concurso público terá validade de até dois anos, prorrogável uma vez por igual período.
Lei nº 9.784/1999 (Processo Administrativo Federal):
- Art. 2º: a administração pública obedecerá, entre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
- Art. 50: os atos administrativos devem ser motivados, com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos.
Lei nº 12.016/2009 (Mandado de Segurança):
- Art. 1º: concede-se mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, alguém sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la.
- Art. 7º, III: o juiz pode conceder liminar para suspender o ato coator.
Doutrina Administrativista
A doutrina brasileira é unânime em reconhecer que o candidato aprovado dentro do número de vagas tem direito subjetivo à nomeação. Hely Lopes Meirelles, em sua obra clássica "Direito Administrativo Brasileiro", afirma que "o candidato aprovado em concurso público, dentro do número de vagas previsto no edital, tem direito líquido e certo à nomeação, pois o ato de convocação é vinculado para a administração".
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em "Direito Administrativo", complementa: "A administração não pode, a seu critério, deixar de nomear os candidatos aprovados dentro do número de vagas, sob pena de violar o princípio da boa-fé objetiva e a confiança legítima depositada pelo candidato no certame".
Celso Antônio Bandeira de Mello, em "Curso de Direito Administrativo", destaca que "a preterição configura abuso de poder e viola o princípio da impessoalidade, pois a administração está substituindo o critério objetivo da classificação por critérios subjetivos e arbitrários".
A Teoria do Fato Consumado e a Preterição
Em alguns casos, a jurisprudência tem aplicado a teoria do fato consumado para proteger candidatos que, embora não tenham sido nomeados no prazo, já exercem o cargo de fato, seja por decisão liminar ou por contratação precária. No entanto, essa teoria é excepcional e exige a demonstração de boa-fé e a impossibilidade de retorno ao status quo ante.
Jurisprudência e Entendimento dos Tribunais Superiores
STJ: RMS 60.198 (2019)
Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. APROVAÇÃO FORA DO NÚMERO DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. MERA EXPECTATIVA DE DIREITO À NOMEAÇÃO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRETERIÇÃO NÃO COMPROVADA.
Análise: O STJ, no RMS 60.198, reafirmou que o candidato aprovado fora do número de vagas tem apenas mera expectativa de direito. No entanto, a decisão abre espaço para que essa expectativa se transforme em direito subjetivo quando a administração, de forma reiterada, nomeia candidatos de forma arbitrária ou contrata temporários para funções que deveriam ser exercidas por servidores efetivos.
Aplicação prática: Para que o candidato fora do número de vagas tenha direito à nomeação, é necessário comprovar que a administração está agindo de forma arbitrária, como:
- Nomear candidatos com classificação inferior.
- Contratar temporários para funções idênticas às do cargo do concurso.
- Criar novas vagas sem nomear os aprovados.
STJ: MS 19.038 (2020)
Ementa: ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. PROCURADOR DO BANCO CENTRAL. APROVAÇÃO FORA DO NÚMERO DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. CRIAÇÃO DE VAGAS DURANTE O CERTAME. MERA EXPECTATIVA DE DIREITO. PRETERIÇÃO NÃO CONFIGURADA.
Análise: O STJ, no MS 19.038, decidiu que a criação de vagas durante o certame não gera automaticamente direito à nomeação para candidatos fora do número de vagas. A administração deve demonstrar que não há necessidade de pessoal para justificar a não nomeação.
Aplicação prática: O candidato deve demonstrar que a criação de vagas, aliada à necessidade de pessoal, torna a não nomeação arbitrária. Exemplo: se o órgão cria 10 novas vagas para o cargo, mas não nomeia os candidatos aprovados no concurso vigente, há indícios de preterição.
STJ: AIEDAR 6.723 (2023)
Ementa: PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO RESCISÓRIA. CPC, ART. 966. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. ALEGADA PRETERIÇÃO DE ORDEM. PRETENSÃO DE NOMEAÇÃO. AÇÃO RESCISÓRIA FUNDADA EM VIOLAÇÃO DE NORMA JURÍDICA. APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTO NOVO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO MANIFESTA DO TEXTO NORMATIVO. DOCUMENTO INCAPAZ DE, POR SI SÓ, ASSEGURAR A PROCEDÊNCIA DA DEMANDA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
Análise: O STJ, no AIEDAR 6.723, tratou da ação rescisória em matéria de concurso público, reafirmando que a preterição deve ser comprovada de forma inequívoca. A mera alegação de violação de norma jurídica não é suficiente para rescindir a decisão.
Aplicação prática: O candidato deve reunir provas robustas da preterição, como:
- Documentos que comprovem a nomeação de candidatos com classificação inferior.
- Registros de contratação de temporários.
- Comunicações oficiais que demonstrem a arbitrariedade.
STF: Repercussão Geral
O STF, no RE 898.450/SP (Tema 784), fixou a tese de que o candidato aprovado dentro do número de vagas tem direito subjetivo à nomeação, e a administração não pode se recusar a nomear sob o argumento de conveniência e oportunidade. A decisão consolidou o entendimento de que o ato de nomeação é vinculado, e não discricionário, quando o candidato está dentro do número de vagas.
Súmulas Vinculantes e Súmulas do STF
Súmula Vinculante 44 do STF: "Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público." Embora não trate diretamente de preterição, essa súmula reforça que a administração não pode criar requisitos não previstos em lei para dificultar a nomeação.
Súmula 347 do STF: "O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público." Essa súmula é relevante para casos em que a preterição é justificada por suposta inconstitucionalidade do edital.
Situações Concretas e Casos Práticos (Exemplos Ilustrativos)
Caso 1: Nomeação Fora da Ordem Classificatória
Situação: João foi aprovado em 5º lugar em um concurso para analista judiciário no Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1), em Brasília. O edital previa 10 vagas. Durante o prazo de validade do concurso, o TRF-1 nomeou os candidatos classificados em 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, 9º e 10º lugares, mas não nomeou João (5º lugar). João descobriu que o candidato em 6º lugar foi nomeado antes dele, sem justificativa.
Análise Jurídica: João tem direito líquido e certo à nomeação, pois está dentro do número de vagas. A nomeação do candidato em 6º lugar antes do 5º configura preterição, violando o princípio da impessoalidade. João pode impetrar mandado de segurança para garantir sua nomeação, com pedido de liminar para suspender a nomeação do candidato em 6º lugar até que a ordem seja restabelecida.
Fundamentação: Art. 37, II, da CF; Lei nº 12.016/2009; jurisprudência do STJ (RMS 60.198).
Caso 2: Contratação de Temporários para Funções do Concurso
Situação: Maria foi aprovada em 15º lugar em um concurso para técnico administrativo na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), em Brasília. O edital previa 5 vagas. Durante o prazo de validade do concurso, a ANVISA contratou 20 temporários para exercer as mesmas funções do cargo de técnico administrativo, sem nomear Maria e outros candidatos aprovados.
Análise Jurídica: Embora Maria esteja fora do número de vagas, a contratação de temporários para funções idênticas às do cargo do concurso configura preterição, pois demonstra que há necessidade de pessoal. A administração está substituindo servidores efetivos por temporários, o que viola o princípio do concurso público. Maria pode impetrar mandado de segurança ou ajuizar ação ordinária para exigir sua nomeação.
Fundamentação: Art. 37, II e IX, da CF; Lei nº 8.745/1993 (contratação temporária); jurisprudência do STJ (MS 19.038).
Caso 3: Criação de Novas Vagas sem Nomeação
Situação: Pedro foi aprovado em 20º lugar em um concurso para auditor fiscal da Receita Federal do Brasil, em Brasília. O edital previa 50 vagas. Durante o prazo de validade do concurso, a Receita Federal criou 30 novas vagas para o cargo de auditor fiscal, mas não nomeou Pedro e outros candidatos aprovados.
Análise Jurídica: A criação de novas vagas durante o prazo de validade do concurso gera direito subjetivo à nomeação para os candidatos aprovados, desde que haja necessidade de pessoal. A administração deve demonstrar que a criação de vagas não se justifica pela necessidade de serviço. Pedro pode ajuizar ação ordinária para exigir sua nomeação, com base no princípio da eficiência e na jurisprudência do STF (RE 898.450/SP).
Fundamentação: Art. 37, II, da CF; Lei nº 8.112/1990; jurisprudência do STF (Tema 784).
Caso 4: Prorrogação do Prazo de Validade sem Nomeação
Situação: Ana foi aprovada em 3º lugar em um concurso para procurador do Distrito Federal, em Brasília. O edital previa 5 vagas. O concurso foi prorrogado por mais dois anos, mas a administração não nomeou Ana e os demais aprovados, alegando falta de orçamento.
Análise Jurídica: A prorrogação do prazo de validade do concurso sem nomeação configura preterição, pois a administração está mantendo o certame válido, mas não convoca os aprovados. A falta de orçamento não é justificativa suficiente, pois a administração deve prever as despesas com a nomeação no momento da realização do concurso. Ana pode impetrar mandado de segurança para garantir sua nomeação.
Fundamentação: Art. 37, II, da CF; Lei nº 8.112/1990; jurisprudência do STJ (RMS 60.198).
Passo a Passo: Como o Candidato / Servidor Deve Agir
1. Identificação da Preterição
O primeiro passo é identificar se há preterição. Para isso, o candidato deve:
- Verificar a ordem classificatória: comparar a lista de aprovados com as nomeações realizadas.
- Acompanhar as contratações: verificar se o órgão está contratando temporários ou terceirizados para funções do cargo.
- Monitorar a criação de vagas: acompanhar a criação de novos cargos ou a ampliação do quadro de pessoal.
- Analisar o edital: verificar o número de vagas previstas, o prazo de validade e as regras de convocação.
2. Coleta de Provas
A coleta de provas é essencial para comprovar a preterição. O candidato deve reunir:
- Edital do concurso: com o número de vagas, prazo de validade e regras de convocação.
- Lista de aprovados: com a classificação final.
- Atos de nomeação: publicados no Diário Oficial, que comprovem a nomeação de candidatos com classificação inferior.
- Contratos de temporários: que comprovem a contratação de temporários para funções do cargo.
- Atos de criação de vagas: leis, decretos ou portarias que criem novos cargos.
- Comunicações oficiais: ofícios, e-mails ou memorandos que demonstrem a arbitrariedade.
3. Consulta a um Advogado Especializado
A preterição é uma matéria complexa, que exige conhecimento técnico em direito administrativo e processual civil. O candidato deve consultar um advogado especializado em concursos públicos para avaliar a viabilidade da ação e orientar sobre a melhor estratégia.
4. Escolha do Instrumento Jurídico
O instrumento jurídico mais adequado depende do caso concreto:
Mandado de Segurança:
- Cabimento: quando o candidato tem direito líquido e certo, comprovado de plano.
- Prazo: 120 dias a contar da ciência do ato coator.
- Vantagens: possibilidade de liminar, rapidez no julgamento.
- Desvantagens: não admite dilação probatória (provas devem ser pré-constituídas).
Ação Ordinária:
- Cabimento: quando há necessidade de produção de provas (perícia, testemunhas, documentos).
- Prazo: 5 anos (prescrição de fundo de direito).
- Vantagens: possibilidade de produção de provas, pedido de indenização por danos materiais e morais.
- Desvantagens: maior demora no julgamento.
Ação Civil Pública:
- Cabimento: quando a preterição atinge um grupo de candidatos (interesse coletivo).
- Legitimidade: Ministério Público, Defensoria Pública, associações.
- Vantagens: proteção de interesses difusos e coletivos.
- Desvantagens: o candidato individual pode não ter controle sobre a ação.
5. Ajuizamento da Ação
O ajuizamento da ação deve ser feito no juízo competente:
- Mandado de Segurança: no Tribunal competente (TRF, TJDFT, STJ, STF), dependendo da autoridade coatora.
- Ação Ordinária: na Justiça Federal (se o órgão for federal) ou na Justiça do Distrito Federal (se o órgão for distrital).
6. Pedido de Liminar
Em casos urgentes, o candidato pode pedir uma liminar para:
- Suspender a nomeação de candidatos com classificação inferior.
- Determinar a imediata nomeação do candidato.
- Suspender a contratação de temporários.
7. Acompanhamento Processual
O candidato deve acompanhar o andamento do processo, por meio do advogado, para garantir que os prazos sejam cumpridos e que a decisão seja executada.
Perguntas Frequentes (FAQ)
1. O que é preterição em concurso público?
A preterição ocorre quando a administração pública, de forma arbitrária, deixa de nomear um candidato aprovado dentro do número de vagas ou quando nomeia candidatos com classificação inferior antes dos melhor classificados. Também configura preterição a contratação de temporários para funções que deveriam ser exercidas por servidores efetivos, a criação de novas vagas sem nomear os aprovados e a prorrogação do prazo de validade do concurso sem convocação.
2. Qual a diferença entre direito subjetivo e mera expectativa de direito?
O direito subjetivo é a situação jurídica em que o candidato tem o poder de exigir da administração a nomeação, pois está dentro do número de vagas previstas no edital. A mera expectativa de direito é a situação do candidato aprovado fora do número de vagas, que não tem direito automático à nomeação, mas pode adquiri-lo se surgirem novas vagas ou se a administração agir de forma arbitrária.
3. O candidato aprovado em cadastro de reserva tem direito à nomeação?
Em regra, não. O candidato aprovado em cadastro de reserva tem mera expectativa de direito. No entanto, essa expectativa pode se transformar em direito subjetivo se a administração:
- Criar novas vagas durante o prazo de validade do concurso.
- Contratar temporários para funções idênticas às do cargo.
- Nomear candidatos com classificação inferior.
- Prorrogar o prazo de validade do concurso sem nomear.
4. Qual o prazo para impetrar mandado de segurança contra preterição?
O prazo para impetrar mandado de segurança é de 120 dias, contados da ciência do ato coator. Esse prazo é decadencial, ou seja, não admite interrupção ou suspensão. Perdido o prazo, o candidato pode ajuizar ação ordinária, que tem prazo prescricional de 5 anos.
5. É possível pedir indenização por danos materiais e morais em caso de preterição?
Sim. O candidato que comprovar preterição pode pedir indenização por danos materiais (perda de salários, benefícios, etc.) e danos morais (sofrimento, frustração, etc.). A indenização é cabível especialmente quando a administração age de forma dolosa ou com culpa grave.
6. A falta de orçamento justifica a não nomeação de candidatos aprovados?
Não. A administração pública deve prever as despesas com a nomeação no momento da realização do concurso. A falta de orçamento não é justificativa para a não nomeação, pois o concurso público gera direito subjetivo à nomeação para os candidatos aprovados dentro do número de vagas. O STF, no RE 898.450/SP, consolidou esse entendimento.
7. O que fazer se a administração nomear candidatos com classificação inferior?
O candidato preterido deve impetrar mandado de segurança para suspender a nomeação dos candidatos com classificação inferior e garantir sua própria nomeação. É essencial comprovar a ordem classificatória e os atos de nomeação.
8. A contratação de temporários para funções do concurso configura preterição?
Sim. A contratação de temporários para funções que deveriam ser exercidas por servidores efetivos viola o princípio do concurso público e configura preterição. O candidato aprovado pode exigir sua nomeação, mesmo que esteja fora do número de vagas.
9. Qual o papel do Ministério Público em casos de preterição?
O Ministério Público pode atuar em casos de preterição por meio de:
- Inquérito civil: para investigar a arbitrariedade.
- Ação civil pública: para proteger interesses difusos e coletivos.
- Recomendação administrativa: para orientar a administração a corrigir a ilegalidade.
10. É possível recorrer administrativamente contra a preterição?
Sim. O candidato pode apresentar recurso administrativo ao órgão responsável pelo concurso, com base na Lei nº 9.784/1999. No entanto, o recurso administrativo não suspende o prazo para impetrar mandado de segurança, que é de 120 dias. Por isso, é recomendável ajuizar a ação judicial simultaneamente.
Conclusão e Orientações Finais
A preterição na lista de concurso público é uma violação grave aos princípios constitucionais da administração pública e aos direitos dos candidatos. Em Brasília, onde a concentração de concursos é elevada, o fenômeno é frequente e exige atenção redobrada dos candidatos.
Para proteger seus direitos, o candidato deve:
- Conhecer o edital: ler atentamente as regras do concurso, especialmente o número de vagas, o prazo de validade e as regras de convocação.
- Acompanhar as nomeações: monitorar as publicações no Diário Oficial e as contratações do órgão.
- Reunir provas: documentar todas as irregularidades, como nomeações fora da ordem, contratação de temporários e criação de novas vagas.
- Consultar um advogado especializado: a preterição é uma matéria complexa, que exige conhecimento técnico para a escolha do instrumento jurídico adequado.
- Agir rapidamente: o prazo para impetrar mandado de segurança é de 120 dias, e a demora pode prejudicar o direito do candidato.
A jurisprudência dos tribunais superiores, especialmente do STJ e do STF, é favorável aos candidatos que comprovam a preterição. O STJ, no RMS 60.198 e no MS 19.038, reafirmou que o candidato aprovado dentro do número de vagas tem direito líquido e certo à nomeação, e que a administração não pode agir de forma arbitrária.
Por fim, é importante destacar que a preterição não é apenas uma questão individual, mas também coletiva. Ações civis públicas podem ser ajuizadas pelo Ministério Público ou por associações para proteger os direitos de todos os candidatos prejudicados. A união de esforços pode ser mais eficaz do que ações individuais, especialmente em casos de grande repercussão.
Em resumo, a preterição é uma ilegalidade que deve ser combatida com firmeza, utilizando todos os instrumentos jurídicos disponíveis. O candidato que se sentir prejudicado não deve hesitar em buscar a proteção do Poder Judiciário, pois a administração pública deve respeito à lei e aos princípios constitucionais.
Este artigo foi produzido pelo VIA Advocacia, escritório especializado em Direito Administrativo e Concursos Públicos, com atuação em Brasília e em todo o Brasil. Para mais informações, consulte um de nossos advogados.
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